中央对城市管理执法全面部署 破“暴力执法”之困

 

　　然而，如此重要的一个城管部门，如今却存在着不少问题。别的不说，就连“城管”这个名字在各地都不统一。有的叫“市容城管行政执法局”、有的叫“城市管理综合执法局”、有的叫“城市管理行政执法局”等等等等。名字似是而非了，职权划分看起来也就显得有点混乱。什么事该城管管？什么事不该城管管？什么事上你有执法权？什么事你又明明想管却又无法可依？很多时候不光是市民，就连城管自己都有点一头雾水。

 

　　另一方面，毋庸讳言，作为“美丽市容维护者”的城管，如今在很多时候已经成了“暴力执法”的代名词，“做坏了是错，做好了也是错”，甚至“做不做，都是错”。

 

　　面对长久以来的舆论关切，中央层面近日第一次对城市管理执法工作做出全面部署，印发《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，提出两个阶段性工作目标。

 

　　第一阶段，到2017年底，实现市、县人民政府城市管理领域的机构综合设置。第二阶段，到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善。那么，这一文件到底会带来哪些变化？

 

　　变化一、从“什么都管”到明确分工。

 

　　此前，我国城市管理执法范围过于宽泛，随着城镇化的发展，执法力量不足、权责不清问题日渐凸显。此次《意见》第一次框定了城市管理职责——将主要职责压缩为市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。参与起草《意见》的中国政法大学副校长马怀德介绍：比如有的地方黑导游是旅游部门在管，有的地方就交给城管去管。但是按照现在的职责划分的话，黑导游的查处和管理只能是由旅游部门自己去管。当然有些管理过去不清楚，现在就明确给了城市管理综合执法机构去管理 ，比如说公共设施的运行。

 

　　对此，中国政法大学终身教授应松年表示，具体分工还需进一步细化。

 

　　应松年认为，现在《意见》说的还是比较原则，比如说职责范围，现在是定了有环保有交通，那么具体说，环保中是哪一部分可以交给城管，这恐怕还要有个法律或者规章予以具体的细化。

 

　　变化二、从“无法无天”到明确身份。

 

　　“无法”指的是，城管缺乏充分的执法依据。对此，马怀德表示：从中央层面来讲的话，《行政处罚法》、《行政强制法》和《行政许可法》里已经有相应的集中行政处罚权、许可权或者强制权的条款。关键是地方立法差异太大,或者说有些地方有立法，有些地方没有立法。这次的指导意见明确要求各个地方要加快制定城市管理，特别是综合执法方面的地方性法规和规章，这也就解决了所谓“无法”的问题。

 

　　“无天”指的是，城市综合管理机构没有上级主管部门，诉求无处表达。各地城管队员也是身份不一，很多连制服都不一样。

 

　　对此，意见明确，由国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导，做好顶层设计。各省、自治区、直辖市政府应确立相应的城市管理主管部门。

 

　　马怀德表示，地方机构设置的原则是精简、统一、效能。

 

　　马怀德说，很多地方现在的机构是分设的，比如市政公用有专门的市政公用局，市容环卫有专门的市容环卫局，园林绿化有园林绿化局，还有城市管理综合执法局。今后要推进大部门制改革，而且还不是像过去的城管执法局一样是一个直属机构，甚至是一个事业单位。以后都应该纳入政府机构的序列，作为政府职能部门存在。有条件的地方，还应该建立集规划、建设、管理于一体的城市管理行政体制。

 

　　此外，很多城管机构因为缺乏经费来源，成为“罚款机器”，对此，《意见》做出规定，城市政府应将城市管理经费列入同级财政预算，进一步保证罚没收入与经费脱钩。

 

　　人员方面，根据《意见》，2017年底，城管执法人员就能穿上统一的执法制式服装，配上统一的标志标识了。同时，城管执法力量将向一线倾斜，且协管数量不得超过在编人员，两者的权责也得到了明确区分。

 

　　执法力量要向基层倾斜，所以这是一种结构调整，也不是说要突然增加多少编制。在协管员和正式的执法人员之间的权限分工做了一个划分，对后续产生的责任也做了明确要求。协管人员只能配合执法人员从事一些宣传教育、巡查、信息收集以及违法行为劝阻这些辅助性的工作。

 

　　变化三、从城市管理到城市治理。

 

　　面对快速发展的中国城镇和迅速涌入的城镇居民，如果没有科学的城市管理，城管队伍再壮大，恐怕都难以应对。即便是《意见》提出，城管执法要与公检法实现无缝对接，同样难免力不从心。

 

　　对此，《意见》从引入市场机制、推进网格管理、发挥社区作用、动员公众参与、提高文明意识等角度，提出推动形成多元共治的城市治理模式，逐步形成现代城市治理体系。马怀德举例说：

 

　　马怀德说，特别是要改变城市管理过程中的一些僵化的理念，特别是在满足老百姓不同需求的同时要将这些游商小贩纳入到有序的管理之列。比如我曾经就建议过应该在一个城市划分不同的区域进行分类管理。非重点核心区域可以有固定经营区位和时间的前提下允许有限的经营。还有些地方，比如说菜市场离居民区很远，你又不允许居民区周围摆摊设点的话，那是不方便老百姓的。所以说要从人性化的角度更多的考虑，这样也可以避免在执法阶段的冲突与暴力。